刑事诉讼犯罪地管辖制度的完善

　　对于刑事管辖制度的理解和适用应当回归制度功能本身。就地域管辖而言，科学的地域管辖规则有利于清晰划分不同地域办案机关之间的管辖权限，避免不同机关之间互相推诿或者争抢，保障刑事程序有序推进。对此，刑事诉讼法第25条确立了地域管辖的基本规则，即“犯罪地管辖为主”规则：“刑事案件由犯罪地的人民法院管辖。如果由被告人居住地的人民法院审判更为适宜的，可以由被告人居住地的人民法院管辖。”然而，本条存在以下两个不足：第一，何为“犯罪地”不够明确。“犯罪地”，是否既包括犯罪预备地、行为地，也包括犯罪结果地？犯罪行为或犯罪结果由多个行为或结果组成的，是否所有的犯罪行为地、犯罪结果地均属于刑事诉讼法规定的“犯罪地”？对此，根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第16条规定，与犯罪有关联的地点，均属于刑事诉讼法第25条规定的“犯罪地”。这种理解对于打击犯罪、防止办案机关互相推诿具有积极作用。但是，一定程度上也易引发管辖争议。第二，“被告人居住地”作为犯罪地管辖的例外，规定得过于笼统，“更为适宜”“可以”等语词具有较大的解释空间。实践中，该规则很少被适用。

　　管辖的制度原点是“审判公正假定”。刑事诉讼地域管辖制度不仅仅是一个立法技术问题，还涉及惩罚犯罪和保障人权等诸多价值的实现。地域管辖的范围越大，可选择性越强，越有利于办案机关准确、及时打击犯罪。然而，管辖制度的设置不能只考虑打击犯罪，还要兼顾避免程序争议、便利诉讼参与人参与诉讼等。因此，管辖规则的精细化势在必行。

　　笔者认为，应当利用刑事诉讼法第四次修改的契机，通过类型化的方法，为不同类型的犯罪设置不同的最密切联系地。事实上，这种方法在民事诉讼法中已得到运用。民事诉讼法为了防止原告滥用诉权，最大化便利当事人和诉讼参与人参与诉讼，针对不同类型的诉讼设置了不同的管辖法院。例如，“因合同纠纷提起的诉讼，由被告住所地或者合同履行地人民法院管辖；因保险合同纠纷提起的诉讼，由被告住所地或者保险标的物所在地人民法院管辖”；“因票据纠纷提起的诉讼，由票据支付地或者被告住所地人民法院管辖”；“因公司设立、确认股东资格、分配利润、解散等纠纷提起的诉讼，由公司住所地人民法院管辖”。刑事诉讼法可借鉴此种方式，通过类型化的方法对“最密切联系地”进行细化。例如，可以规定经济犯罪案件，由合同履行地或被告人居住地人民法院管辖；暴力犯罪案件，由犯罪行为地或犯罪现场所在地人民法院管辖；职务类犯罪案件，由被告人居住地或单位所在地人民法院管辖；单位犯罪案件，由单位所在地人民法院管辖；网络犯罪，由单位所在地、被告人居住地或服务器所在地人民法院管辖。

　　刑事诉讼优先管辖制度的完善

　　刑事诉讼法第26条规定：“几个同级人民法院都有权管辖的案件，由最初受理的人民法院审判。在必要的时候，可以移送主要犯罪地的人民法院审判。”《公安机关办理刑事案件程序规定》第21条规定：“几个公安机关都有权管辖的刑事案件，由最初受理的公安机关管辖。必要时，可以由主要犯罪地的公安机关管辖。”笔者认为，这是对于优先管辖的规定，但上述条文存在一定不足。在一起刑事案件中，当多个机关均有管辖权时，如果裁量管辖的范围过宽、条件模糊，将会导致“例外冲击原则”，与法定管辖原则相冲突。若“最初受理”门槛较低，容易导致违规异地执法和趋利性执法司法。即便某些办案机关与犯罪的联系极为微弱，只要抢先立案，便可以直接获得案件的管辖权。此外，优先管辖缺少协商等配套机制，可能造成司法资源的浪费。在立案管辖之前，办案机关通常会对举报、控告、报案的材料进行初查，初查的时间有时长达数月甚至数年。如果在初查的过程中，案件被异地办案机关抢先立案，就意味着大部分的初查工作白费，浪费司法资源。

　　事实上，当几个办案机关均有管辖权时，制度设计应更加侧重人权保障、便利诉讼等价值，以立案时间先后为标准分配管辖权，可操作性较强，但忽视了立案管辖后可能引发的各种问题。笔者认为，既然管辖机关有多种选择，更应该回归管辖制度的本位，充分体现“原告就被告”和“最密切联系地”的司法理念。据此，刑事诉讼法第26条可以修改为：“几个同级人民法院都有权管辖的案件，由被告人居住地或主要犯罪地人民法院管辖。对于主要犯罪地，应当综合考虑犯罪行为的性质、次数、地点、金额、危害后果等因素加以确定。”

　　此外，当几个办案机关都有管辖权时，应当在初查阶段对管辖权进行审查和论证，当管辖权可能出现争议时，应充分论证管辖地与犯罪行为的实质联系，并向上级机关进行通报。这种通报不同于指定管辖，而是下级机关自觉接受上级机关的监督和制约。值得注意的是，民营经济促进法第64条规定了管辖协商制度：“规范异地执法行为，建立健全异地执法协助制度。办理案件需要异地执法的，应当遵守法定权限、条件和程序。国家机关之间对案件管辖有争议的，可以进行协商，协商不成的，提请共同的上级机关决定，法律另有规定的从其规定。”笔者认为，加强管辖协商，可以有效缓解争抢管辖和推诿管辖，有利于减少违规异地执法和趋利性执法司法现象发生。未来，可将此条文引入刑事诉讼法中，并通过司法解释进一步细化管辖协商的主体、方式和程序。

　　刑事诉讼移送管辖制度的完善

　　当一起刑事案件存在多个机关管辖的可能性时，管辖权冲突也就不可避免，此时，管辖权的二次分配就显得尤为重要。移送管辖便是管辖权二次分配中的重要制度。移送管辖具有三大功能：管辖错误的纠正功能、集体回避的替代功能和兼顾诉讼便利的功能。通常而言，立法对于不同地域的公安机关和司法机关办理刑事案件的能力有着基本均等的假设，但是，如果某一地域内存在趋利性执法、地方保护主义、行政干扰因素等影响司法公正的情形，就需要依法启动管辖权二次分配机制，移送管辖的适用就尤为必要。

　　刑事诉讼法第26条规定，“几个同级人民法院都有权管辖的案件，由最初受理的人民法院审判。在必要的时候，可以移送主要犯罪地的人民法院审判。”《公安机关办理刑事案件程序规定》第21条和《人民检察院刑事诉讼规则》第20条、第21条对侦查阶段的移送管辖进行了补充性规定。笔者认为，移送管辖制度仍存在以下不足：一是移送管辖的适用条件模糊，“必要”和“可以”这两个核心概念具有较强的随意性和不确定性。办案机关在移送时，对于是否移送有较大裁量权，且现有制度难以保证接受移送的机关在办案能力、办案成本、诉讼便利等方面具有更为明显的优势。二是移送的程序和效力不确定，容易导致实践中的操作混乱。三是对被追诉方的诉讼权利保障机制缺失。

　　对移送管辖而言，其有效适用可对地域管辖错误进行必要调整，对于促进跨地域打击犯罪，维护司法公正有着重要意义。应当抓住刑事诉讼法第四次修改的契机，完善移送管辖制度。首先，应当对移送管辖的法定条件进行具体列举。包括：本地公安机关、司法机关的全体成员或主要领导需要回避，客观上无法继续管辖本案的；案件与本地党委、政府有利害关系，继续管辖可能影响司法公正的；出于收集证据和便利诉讼参与人参加诉讼等情形，移送管辖更为适宜的。在这些法定事由后可以增加“兜底条款”，即“不移送管辖可能影响公正司法的其他案件”。其次，应当扩大移送管辖的启动主体。办案机关可以依职权启动，并书面说明理由会同相关机关进行协商，被追诉人也应有权申请移送管辖。再次，应当明确移送管辖的时机以及期限的计算。侦查阶段的移送管辖应当在提请检察机关批准逮捕之前提出并在正式批捕前完成协商并移送，审查起诉、审判阶段的移送管辖应当在移送审查起诉或提起公诉后的7日内提出并在7日内完成协商并移送，以便尽快确定管辖地。最后，构建管辖权异议制度。可以规定当事人在侦查、审查起诉、审判阶段，有权就管辖问题向公安机关、司法机关提出异议，接受异议的机关应当及时审查处理。当然，管辖权异议制度并非专门针对地域管辖问题，立案管辖、级别管辖、指定管辖、集中管辖等问题同样可以整合进该程序一并予以解决。

　　（作者分别为中国政法大学刑事司法学院副教授、内蒙古自治区人民检察院法律政策研究室二级检察官助理、宁夏回族自治区人民检察院普通犯罪检察部主任。本文系2025年度最高人民检察院检察应用理论研究课题《异地趋利性执法案件移送管辖问题研究》的阶段性研究成果）